La “pobreza energética” es uno de los diversos tipos de pobreza que padecen miles de hogares en Colombia (como en muchos otros países del mundo). Consiste en la ausencia de acceso equitativo a servicios energéticos de alta calidad, lo cual resulta en una disminución de la calidad de vida de sus integrantes. Los “servicios energéticos”, por su parte, son una combinación entre tecnologías y fuentes de energía que se utilizan para satisfacer las necesidades energéticas de un hogar, como la alimentación (v. g., refrigeración y preparación de alimentos), la higiene, la iluminación, el uso de dispositivos eléctricos y la climatización (v. g., sistemas de aire acondicionado y calefacción).
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha definido la pobreza energética de los hogares en consonancia con lo anterior. En concreto, ha dicho que se trata de la falta de acceso equitativo a servicios energéticos de alta calidad, que sean adecuados, confiables, no contaminantes y seguros para cubrir sus necesidades fundamentales y básicas de manera que se sostenga el desarrollo humano y económico de sus miembros (Calvo et al., 2021).
La Universidad de Chile (2020), que ha hecho contribuciones significativas a la construcción de las definiciones de la CEPAL, ha señalado que las necesidades fundamentales son aquellas que implican impactos directos en la salud humana, mientras que las necesidades básicas corresponden aquellos requerimientos energéticos que dependen de las particularidades culturales y territoriales de los hogares. Entre las necesidades fundamentales se encuentran la cocción y conservación de alimentos, el acceso al agua, la iluminación mínima y la temperatura saludable (tanto mínima como máxima). Las necesidades básicas, a su turno, se relacionan con el confort térmico, el uso de electrodomésticos y las tecnologías requeridas para la educación, entre otras (Universidad de Chile, 2020). La satisfacción de ambos tipos de necesidades resulta esencial para que las personas tengan salud física y mental, y puedan desarrollarse socioeconómicamente.
De acuerdo con lo anterior, un hogar se encuentra en situación de pobreza energética cuando no tiene acceso equitativo a servicios energéticos de alta calidad, sin los cuales no puede cubrir las necesidades fundamentales y básicas de las que depende el desarrollo humano y económico de sus miembros.
Algunas de las formas en que la pobreza energética afecta negativamente la salud y bienestar de las personas son: la imposibilidad de preservar o cocinar alimentos de manera segura; la contaminación del aire extra e intradomiciliaria; la exposición a bajas temperaturas dentro de la vivienda (que puede incrementar la propensión a enfermedades respiratorias y cardiovasculares); el estrés psicológico; y la imposibilidad de acceder a oportunidades escolares y laborales (por falta de acceso a iluminación y tecnologías de la información y las comunicaciones).
No existe una definición del término “pobreza energética” en la CP ni en las leyes colombianas. Si bien el término resulta relevante para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la ONU, particularmente el ODS 7, consistente en “Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna” (ONU, s. f.d), el ordenamiento jurídico colombiano aún no contiene una definición propia de la que puedan partir nuevas políticas públicas, reglamentaciones o regulaciones. En ese mismo sentido, tampoco existe en Colombia una metodología oficial para calcular y/o abordar la pobreza energética.
Lo que sí contiene el ordenamiento jurídico colombiano son normas, programas o políticas aislados que, de alguna u otra manera, pueden relacionarse con la problemática de la pobreza energética. Estos incluyen, por ejemplo: 1) las normas sobre subsidios por menores tarifas, reconocidas a las personas con menores recursos bajo el régimen de solidaridad y redistribución de ingresos (definido por la Ley 142 de 1994); 2) las normas que promueven e incentivan la eficiencia energética (leyes 697 de 2001 y 1715 de 2014, principalmente); 3) las normas sobre el aumento de la cobertura de los servicios públicos de energía eléctrica (Decreto 99 de 2021) y gas combustible; 4) los programas de sustitución de leña y combustibles ineficientes y altamente contaminantes (de la UPME), entre otros. Sin embargo, estos programas, normas o políticas no están articulados, como deberían estarlo, bajo una estrategia intencional y consistente para abordar la pobreza energética en Colombia.
Esta situación se ha presentado en otros países de Latinoamérica como Chile, donde “[…] existen programas públicos que se enfocan en dimensiones acotadas de la pobreza energética, sin reconocer este concepto como un eje orientador” (Universidad de Chile, 2020). Por otra parte, existen pocas referencias normativas en Colombia a la pobreza energética con nombre propio y las que existen no definen la noción ni aclaran cómo se interpretará en el ordenamiento jurídico. Tal es el caso del artículo 248 de la Ley 2294 de 2023, que indica que el MME, al definir los nuevos criterios de focalización del Fondo de Energía Social (FOES), deberá tener en cuenta, entre otros parámetros, los índices de pobreza energética o multidimensional.
Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia de la CC colombiana se ha referido en varias oportunidades al concepto de “pobreza energética” en el marco de acciones iniciadas, por lo general, en relación con el servicio público de energía eléctrica y “su conexidad con la dignidad humana y con los derechos a la salud, la educación, el trabajo y la vivienda digna” (CC, 2023). Lo ha hecho así a través de las sentencias de control de constitucionalidad y de tutela (respectivamente) C-565 de 2017, C-187 de 2020, C-186 de 2022, T-761 de 2015, T-189 de 2016, T-367 de 2020 y T-337 de 2023.
En todas estas sentencias, la CC ha acudido a las definiciones de pobreza energética acuñadas por la CEPAL y ha llegado a las siguientes conclusiones importantes:
La energía es necesaria para el desarrollo de prácticamente todas las actividades de la vida cotidiana de las personas (Sentencia C-187 de 2020).
La falta de abastecimiento del servicio público de energía eléctrica afecta el goce de derechos fundamentales como la vida, la salud y la integridad personal (Sentencia C-186 de 2022).
La pobreza energética damnifica especialmente a las personas más vulnerables (Sentencia C-186 de 2022), incluyendo las mujeres (Calvo et al., 2021), o en condición de debilidad manifiesta (Sentencia T-189 de 2016).
Existe una conexión directa entre la prestación del servicio de energía y la dignidad humana, así como los derechos fundamentales a la vida, la salud, la integridad personal (Sentencia C-187 de 2020) y la vivienda digna.
La implementación de nuevas tecnologías energéticas no puede llevar a las personas de menores recursos a incurrir en o empeorar su situación de pobreza energética (Sentencia C-187 de 2020).
Las sentencias de la CC, sin embargo, se han concentrado en solo dos de las varias dimensiones de la pobreza energética: el acceso (recibir o no el servicio, sin atención a sus características) y el costo económico. Por otra parte, la UPME (2022) elaboró un Plan Nacional de Sustitución de Leña (PNSL), que pretende:
brindar elementos técnicos para orientar la actuación del sector energético en el proceso de sustitución gradual de los combustibles de uso ineficiente y altamente contaminantes (CIAC) utilizados para la cocción doméstica de alimentos en los hogares colombianos, los cuales son considerados altamente nocivos para la salud pública y para la calidad del aire, en función de las emisiones de contaminantes criterio y de gases de efecto invernadero. (UPME, s. f.)
Los CIAC cuya sustitución pretende el PNSL son la leña, la madera, el carbón de leña, el carbón mineral, el petróleo, la gasolina, el kerosene, el alcohol y los materiales de desecho. Sin embargo, el PNSL tiene carácter indicativo, lo cual significa que no impone obligaciones a las autoridades o los agentes participantes en el sector energético de sustituir efectivamente los combustibles o facilitar/garantizar el acceso a nuevas fuentes de energía.
Ante la pregunta de cómo se mide la pobreza energética, debe tenerse presente que se trata de un fenómeno multidimensional, porque lo componen varias dimensiones distintas: las económicas, socioculturales, ambientales y tecnológicas, entre otras. Así, para poder medir efectivamente la pobreza energética, se requieren índices y mecanismos que también sean multidimensionales. Si bien hay múltiples indicadores propuestos en otras latitudes (v. g., por organizaciones como la IEA y el World Energy Council [WEC]), en Colombia no se ha adoptado ninguno hasta la fecha.
En 2023, Promigas S. A. E. S. P. (empresa privada de transporte y distribución de gas combustible) publicó un informe sobre el índice multidimensional de pobreza energética en Colombia (Promigas, 2023), con el ánimo de proponer una metodología para su medición. Sin embargo, una de las principales estrategias que propone el documento (dados los intereses económicos de la empresa que lo elaboró) es la masificación del uso del gas fósil a nivel residencial, lo cual presenta los problemas mencionados en otras secciones de este libro en relación con la dependencia continuada de los combustibles fósiles y sus impactos negativos sobre el ambiente, el clima y la salud de las personas (impactos que no menciona siquiera tangencialmente el informe, encontrándose, por ende, parcializado e incompleto).
La reducción de la pobreza energética se relaciona con la TEJ en la medida en que debe ser uno de sus objetivos, atendiendo el componente de justicia. Según la Universidad de Chile (2020), la pobreza energética obstaculiza la transición energética en el ámbito de los hogares y los mecanismos de autogeneración residencial o comunitaria, como las comunidades energéticas, pueden ayudar a superar esta barrera. Esta misma institución indica que esos mecanismos permiten aprovechar energías renovables para suministrar electricidad y/o calefacción, en especial en localidades aisladas o insulares. Para fomentar su adopción, la Universidad de Chile (2020) propone el uso de créditos blandos que se recuperen a través del ahorro creado por la autogeneración o generación distribuida.
En conclusión, en el marco de las normas y políticas que se diseñen y expidan en el contexto de la TEJ, deberá incentivarse y facilitarse la apropiación ciudadana (v. g., familiar) y comunitaria de tecnologías y esquemas basados en FNCER que permitan superar la pobreza energética.