La noción de “servicios públicos” está definida en sentido amplio en el Código Sustantivo del Trabajo (art. 430), que indica que se considera servicio público toda actividad 1) organizada, 2) que tienda a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua, 3) de acuerdo con un régimen jurídico especial, y 4) bien sea que se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por personas privadas.
Para conceptualizar la noción, la CC ha integrado la definición del Código Sustantivo del Trabajo con las disposiciones que incluye la CP misma en materia de servicios públicos (Sentencia C-378/10 de la CC), partiendo de su reconocimiento como una parte esencial del Estado social de derecho imperante en Colombia. A este respecto, la CP (cap. 5, art. 365 a 370) indica:
Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, por lo que es deber de este asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Los servicios públicos están sometidos al régimen jurídico que fije la ley.
Los servicios públicos pueden ser prestados por: 1) Estado, directa o indirectamente; 2) comunidades organizadas o 3) particulares. En todo caso, el Estado es el responsable de la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.
Los servicios públicos deben propender a incrementar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, que son finalidades sociales del Estado.
La ley debe fijar las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta, además de los criterios de costos, solidaridad y redistribución de ingresos (véase Subsidios).
La ley también determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten los servicios públicos.
La CC ha indicado que los servicios públicos se caracterizan por tener una connotación eminentemente social, dado que pretenden el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de las personas (Sentencia C-041 de 2003). Además, ha señalado que, en un Estado social de derecho como Colombia, la prestación de los servicios públicos no puede depender de la rentabilidad (mayor o menor) que esta genere. Por el contrario, dicha prestación debe tener como objetivo materializar los principios y finalidades consagrados en la CP, que propenden a la igualdad real y efectiva entre las personas, y al respeto de la dignidad humana de todos los habitantes del territorio nacional.
De esto se deriva el deber del Estado de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la CP sin discriminación alguna, incluyendo la solución de necesidades básicas que se satisfacen justamente a través de los servicios públicos (v. g., como la salud, la educación, el saneamiento ambiental, el agua potable y la energía) (Sentencia T-752 de 2011).
Asimismo, la CP (art. 334) consagra el derecho del Estado, como director general de la economía, de intervenir, por mandato de la ley, en los servicios públicos, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.
Dentro del género de los servicios públicos, se encuentra la especie o categoría especial de los servicios públicos domiciliarios (SPD), definidos por la CC como
‘Aquellos que se prestan a través del sistema de redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad específica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas’. Se caracterizan por tener un punto terminal definido, que son las viviendas o los sitios de trabajo de los usuarios, entendiendo por usuario ‘la persona que usa ciertos servicios, es decir quien disfruta el uso de cierta cosa’. (Sentencia C-041 de 2003)
Sobre los SPD en concreto, la CP indica (además de sus menciones a los servicios públicos en general):
La ley fijará las competencias y responsabilidades asociadas a la prestación de los SPD, su cobertura, calidad, financiación y régimen tarifario, que tendrá en cuenta, además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos (véase Subsidios).
Los municipios prestarán los SPD directamente cuando las características técnicas y económicas del servicio y las “conveniencias generales” 1 lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación.
La ley determinará las entidades competentes para fijar las tarifas.
La nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los SPD que cubran sus necesidades básicas.
La ley definirá la participación de los municipios o de sus representantes en las entidades y empresas que les presten SPD.
El presidente de la república es el encargado de señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los SPD, así como ejercer, por medio de la SSPD, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten.
La Ley 142 de 1994 es la ley de SPD en Colombia. Sin perjuicio de las reformas que se han propuesto a ella (cuyos proyectos de ley continuaban en trámite a la fecha en que se escribió este libro), la Ley 142 de 1994 permanece vigente y cobija los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y telefonía local móvil en el sector rural. Estos SPD se consideran servicios públicos esenciales. La ley también aplica a las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 de la misma ley 2 y a las actividades complementarias (que, para el caso del SPD de electricidad, son la generación, la comercialización, la transformación, la interconexión y la transmisión).
De acuerdo con la Ley 142 de 1994 (art. 10), hay libertad de empresa y/o posibilidad de comunidades organizadas en la prestación de SPD. Esto significa que todas las personas tienen el derecho a organizar y operar empresas que tengan por objeto la prestación de servicios públicos dentro de los límites de la CP y la ley. Sobre esto resulta relevante la noción de la “función social de la propiedad”, que aplica tanto a la propiedad pública como a la privada e implica varias obligaciones para las entidades que presten servicios públicos.
Dentro de estas obligaciones se encuentran, por ejemplo: 1) cumplir con su función ecológica, para lo cual, y en tanto su actividad los afecte, protegerán la diversidad e integridad del ambiente y conservarán las áreas de especial importancia ecológica, conciliando estos objetivos con la necesidad de aumentar la cobertura y la costeabilidad de los servicios por la comunidad; 2) asegurar que el servicio se preste en forma continua y eficiente, sin abuso de la posición dominante que la entidad pueda tener frente a los usuarios o a terceros; 3) facilitar a los usuarios de menores ingresos el acceso a los subsidios que otorguen las autoridades (véase Subsidios); y 4) colaborar con las autoridades en casos de emergencia o de calamidad pública para impedir perjuicios graves a los usuarios de los servicios públicos.
En relación con el Sistema Energético Nacional y la TEJ, resultan relevantes los SPD de energía eléctrica (definidos por la Ley 142 de 1994 como el transporte de energía eléctrica desde las redes regionales de transmisión hasta el domicilio del usuario final, incluida su conexión y medición) y distribución de gas combustible (definidos por la Ley 142 de 1994 como el conjunto de actividades ordenadas a la distribución de gas combustible, por tubería u otro medio, desde un sitio de acopio de grandes volúmenes o desde un gasoducto central hasta la instalación de un consumidor final, incluyendo su conexión y medición).
La Ley 143 de 1994, por su parte, es la que define el régimen aplicable al SPD de electricidad en Colombia. Las actividades a las que aplica son las de generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad, que denomina “actividades del sector”.
La protección de los usuarios de SPD, incluyendo aquellos relacionados en mayor medida con la TEJ (los SPD de energía eléctrica y de distribución de gas combustible), puede buscarse a través de diversas vías y acciones. Estas incluyen los recursos por vía gubernativa (v. g., peticiones, quejas, reclamos y recursos de reposición y en subsidio de apelación) y las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (v. g., de cumplimiento, nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa), por una parte (para controvertir las actuaciones de las empresas de servicios públicos que lesionen sus intereses y derechos, en orden a obtener su restablecimiento material), y eventualmente las acciones de tutela, solo en eventos en los que con la conducta o las decisiones de las empresas de SPD se afecten de manera evidente derechos constitucionales fundamentales de los usuarios, tales como la dignidad humana, la vida, la igualdad, los derechos de los desvalidos, la educación, la seguridad personal, la salud, la salubridad pública, entre otros (Sentencia T-752 de 2011).
La CC ha reconocido esta posibilidad a través de múltiples pronunciamientos, recordando que, aunque existe un medio de defensa gubernativo y judicial para dirimir las controversias entre las empresas de SPD y sus usuarios, es claro que estos servicios pueden ser reivindicados a través de la acción de tutela, siempre que guarden relación de conexidad con algún derecho fundamental que resulte vulnerado o amenazado por la acción u omisión de tales empresas (Sentencia T-927 de 1999).