El término “subsidio” está definido en el DLE de la RAE como la prestación pública asistencial de carácter económico y duración determinada. Por su parte, el verbo “subsidiar” se define como la concesión de un subsidio o subvención a alguna persona o entidad y “subvención” como la ayuda económica que se da a una persona o institución para que realice una actividad considerada de interés general.
De estas definiciones básicas se concluye que los subsidios son, en términos generales, ayudas económicas que se otorgan a determinadas personas de manera temporal en el marco de políticas asistenciales o para estimular la realización de actividades de interés general. Si bien los subsidios son un instrumento utilizable (y utilizado) en múltiples contextos y sectores, esta sección se concentra en abordar los subsidios que se relacionan con los sectores minero-energéticos y sus respectivas actividades, con el fin de proveer un análisis de este instrumento a la luz de la TEJ.
La Organización Mundial del Comercio (OMC) define el subsidio como una contribución financiera del gobierno o sus agentes que beneficia a sus receptores (Sovacool, 2017). Según la ONU y la IEA, los subsidios energéticos son aquellas medidas que mantienen los precios por debajo de los niveles de mercado para los consumidores o por encima de los niveles de mercado para los productores, o que reducen los costos en general para consumidores y productores (Sovacool, 2017). El IPCC (2000), por su parte, señala que los subsidios suelen utilizarse para promover la adopción de tecnologías específicas en un entorno donde otras opciones tienen ventajas económicas.
Existen múltiples categorías y clasificaciones relacionadas con los subsidios, y la literatura sobre este tema es extensa. Sin pretender resumir todo el estado del arte, algunas categorías comunes incluyen: subsidios a la oferta (producción) o a la demanda (consumo), subsidios explícitos o implícitos (cuando los precios al por menor no incluyen costos de externalidades, como emisiones de GEI) y subsidios directos o indirectos, según su forma de otorgamiento o pago.
Para tener en cuenta
El Fondo Monetario Internacional (FMI) ha señalado que los subsidios energéticos comprenden tanto los subsidios al consumidor como al productor. Los primeros ocurren cuando los precios pagados por los consumidores están por debajo de los costos de suministro, incluidos los costos de transporte y distribución, mientras que los segundos surgen cuando los precios están por encima de este nivel (Coady, 2013).
Históricamente, los combustibles fósiles han sido receptores de diversas formas de subsidios en todo el mundo. Según estimaciones del Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible (IISD), aproximadamente tres cuartas partes de los subsidios energéticos globales se destinan a sistemas convencionales como los combustibles fósiles y la energía nuclear. Investigaciones similares han concluido que estos subsidios, en su mayoría dirigidos a los combustibles fósiles o aspectos perjudiciales del ciclo de combustible nuclear, amplían las externalidades y aumentan el impacto en el cambio climático (Sovacool, 2017).
Dentro de estos subsidios, los dirigidos a la oferta (producción) reducen los costos de producir carbón, petróleo o gas, mientras que los dirigidos a la demanda (consumo) disminuyen artificialmente los precios para el usuario final, fomentando así su uso continuado. Este tipo de subsidios, en lugar de abordar los costos ocultos de los combustibles fósiles, como su impacto en la contaminación del aire y el calentamiento global, permiten a los contaminadores no asumir el costo del daño causado. La OCDE y el IISD han desarrollado un rastreador de subsidios a los combustibles fósiles, disponible para la consulta pública 1.
El FMI ha llegado a la conclusión de que eliminar los subsidios a los combustibles fósiles y utilizar las ganancias de ingresos para un gasto social mejor dirigido, reducciones en impuestos ineficientes e inversiones productivas puede promover resultados sostenibles y equitativos. Además, la eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles reduciría las preocupaciones de seguridad energética relacionadas con el suministro volátil de dichos combustibles (FMI, s. f.).
Por otro lado, la ONU (s. f.c), la IEA (2023) y la OCDE (2012) han reconocido que los subsidios a los combustibles fósiles son una de las mayores barreras financieras que obstaculizan la transición global hacia la energía renovable. En consecuencia, han enfatizado la necesidad de que todos los gobiernos del mundo eliminen los subsidios a los combustibles fósiles en los próximos años para alcanzar los objetivos de descarbonización.
Por su parte, el IPCC ha destacado la importancia de los subsidios directos e indirectos como instrumentos de política ambiental, señalando que su efecto en las emisiones de GEI puede variar según su naturaleza y objetivo. En su informe más reciente (AR6), el IPCC concluyó que la eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles podría reducir las emisiones, mejorar los ingresos públicos y el desempeño macroeconómico, y generar otros beneficios ambientales y de desarrollo sostenible. Sin embargo, también advirtió sobre posibles impactos distributivos adversos, en especial en grupos económicamente vulnerables, señalando que estos podrían mitigarse mediante medidas como la redistribución de ahorros de ingresos. El IPCC (2023) proyecta que la eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles podría reducir las emisiones de GEI hasta un 10 % para 2030 con variaciones según las regiones.
Ciertos estudios han propuesto la idea del “reciclaje de ingresos” (revenue recycling), que consiste en dirigir los fondos públicos actualmente destinados a subsidios (por ejemplo, a los combustibles fósiles) hacia otras inversiones públicas. Según estas investigaciones, explorar este enfoque podría aumentar la aceptación social de la fijación de precios del carbono y la eliminación de subsidios (Harring et al., 2023b).
Con respecto a Colombia, ciertas investigaciones (Climate Transparency, 2020; Energy Policy Tracker, 2021) han señalado que en el país se otorgan varios subsidios a los combustibles fósiles, utilizando asignaciones presupuestarias y exenciones fiscales. Los subsidios al consumo, por ejemplo (que equivalen aproximadamente al 66 %), buscan reducir los costos para grupos de bajos ingresos, pero la mayoría se canaliza a través del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), beneficiando principalmente a los combustibles líquidos derivados del petróleo utilizados en el transporte. Esto incluye vehículos privados de los segmentos más ricos de la sociedad colombiana. El 34 % restante se dirige a la producción, especialmente a la exploración de petróleo y gas, y en menor medida a la producción de carbón (Stockholm Environment Institute, 2018).
Esas investigaciones sugieren que estos subsidios podrían beneficiar más a los grupos más ricos, en particular porque se dirigen al sector petrolero y gasífero, que contribuye muy poco a la creación de empleo. En otras palabras, indican que los subsidios existentes tienden a ser regresivos, ya que en su mayoría van dirigidos a grupos de ingresos más altos que consumen más energía (Picciariello et al., 2022). Una de las investigaciones mencionadas contiene cierta tabla que presenta una selección de los mayores subsidios a los combustibles fósiles en Colombia 2. Se recomienda consultar el documento respectivo.
En relación con los servicios públicos domiciliarios, en particular los de electricidad y gas combustible (por relacionarse más directamente con la TEJ), el ordenamiento jurídico colombiano prevé ciertos “subsidios por menores tarifas” dirigidos a la demanda (los usuarios). Estos subsidios se desprenden del régimen de solidaridad y redistribución de ingresos (véase Régimen de solidaridad y redistribución), que propende a que aquellos con mayores recursos económicos contribuyan sumas adicionales en el pago de sus servicios públicos para reducir proporcionalmente la carga asumida por las personas con menores recursos. A esta situación de dos puntas se le suele dar el nombre de “subsidios cruzados”.
En el marco de lo anterior, la Ley 142 de 1994 definió el subsidio como la diferencia entre lo que se paga por un bien o servicio y el costo de este, cuando tal costo es mayor al pago que se recibe. Los subsidios por menores tarifas constituyen entonces un respaldo económico dirigido a los grupos con menos recursos, reduciendo el costo de los servicios públicos que consumen y permitiéndoles pagar montos inferiores al costo real. Estos subsidios se financian con contribuciones de quienes tienen mayores ingresos y eventualmente con fondos adicionales provenientes de los presupuestos nacionales y territoriales. Son otorgados por el MME a través de los prestadores de los servicios respectivos y corresponden a la diferencia entre el costo unitario de prestación del servicio y la tarifa aplicada al usuario.
En relación con el servicio público de electricidad, los subsidios por menores tarifas aplican a los usuarios con menores recursos (hoy en día, aquellos pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3), ubicados tanto en el SIN como en ZNI (Resolución 40239 de 2022). Las normas relativas a los subsidios por menores tarifas se encuentran compiladas en el Decreto 1073 de 2015.
La Ley 2294 de 2023 introdujo varias disposiciones relacionadas con los subsidios en los servicios públicos de electricidad y gas combustible. Entre ellas, el artículo 70 creó el Registro Universal de Ingresos (RUI), administrado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), para determinar la focalización de los subsidios y programas sociales. El artículo 108 ordenó al MME establecer criterios para reasignar subsidios de energía eléctrica, extendiendo la vigencia del subsidio para el estrato 3 hasta junio de 2027. Por su parte, el artículo 272 prolongó la vigencia de los subsidios de energía eléctrica y gas hasta junio de 2027, ordenando la implementación de medidas para focalizar los subsidios según la estratificación y la información socioeconómica de los usuarios de menores ingresos.
En el contexto de la TEJ, el papel de los subsidios es fundamental. Esto en la medida en que los recursos económicos utilizados para otorgarlos son escasos y las políticas y normas que definan las estrategias de TEJ deben propender a utilizarlos de una manera que permita cumplir con los objetivos y pilares de la TEJ.
Esto implicará las reformas necesarias (v. g., normativas) para abolir aquellos subsidios que obstaculizan, por ejemplo, la descarbonización o democratización de los sistemas energéticos (v. g., los subsidios, en sus distintas formas, a los combustibles fósiles), y para crear o fortalecer los subsidios que fomentan esquemas energéticos descentralizados, descarbonizados, desfosilizados y democráticos.