El régimen colombiano de “solidaridad y redistribución” aborda la desigualdad económica y social en el país mediante una serie de medidas relacionadas con los servicios públicos. Su objetivo primordial es fomentar la equidad y la justicia social por medio de la implementación de mecanismos de redistribución entre las personas con diferentes niveles de recursos económicos, con el fin de mitigar las disparidades existentes. Estos mecanismos incluyen, entre otros, los subsidios que reducen las tarifas de los servicios públicos para aquellos con menores recursos (véase Subsidios).
Desde la perspectiva constitucional, el fundamento de este régimen se encuentra en varios artículos de la CP. Entre ellos se halla el artículo 95 que, según la interpretación de la CC (Sentencia C-086 de 1998), consagra el principio de solidaridad. Este principio establece que es deber de las personas que habitan en el territorio colombiano contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, dentro de conceptos de justicia y equidad.
También se encuentra el artículo 334, que ordena al Estado asegurar de manera progresiva que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de bienes y servicios básicos. Por otra parte, el artículo 367 ordena al legislador tener en cuenta los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos al definir el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios. A su turno, el artículo 368 creó la posibilidad de que la nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas concedan subsidios en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas.
a. Legislación sobre servicios públicos
Con base en los preceptos constitucionales mencionados, el legislador incluyó varias disposiciones relevantes en materia de servicios públicos en la Ley 142 de 1994. La primera de ellas es el artículo 2.°, que dispone que uno de los fines de la intervención del Estado en los servicios públicos es establecer un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos, de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad. Por su parte, el artículo 3.° incluye entre los instrumentos para la intervención estatal en los servicios públicos el otorgamiento de subsidios a las personas de menores ingresos. El artículo 11, a su turno, indica que, para cumplir con la función social de la propiedad, las entidades prestadoras de servicios públicos deben facilitar a los usuarios de menores ingresos el acceso a los subsidios que otorguen las autoridades
En relación con el régimen tarifario de los servicios públicos, el artículo 86 de la Ley 142 de 1994 dispuso que sus reglas deben referirse, entre otros, al sistema de subsidios que se otorgarán para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas. En consonancia con lo anterior, el artículo 87 indica que los criterios de solidaridad y redistribución son parte de los criterios que deben orientar el régimen tarifario, y los define indicando:
Por solidaridad y redistribución se entiende que al poner en práctica el régimen tarifario se adoptarán medidas para asignar recursos a ‘fondos de solidaridad y redistribución’, con el fin de que los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas.
El artículo 89, a su turno, se refiere a los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos. Indica que, quienes presten servicios públicos, deben recaudar las sumas que resulten de aplicar los factores mencionados en el mismo artículo para luego aplicarlas al pago de subsidios, dirigidos a los usuarios de estratos 1, 2 y 3. Este mismo artículo establece que, en caso de presentarse superávits como consecuencia del recaudo efectuado por los prestadores de los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible (incluyendo empresas oficiales o mixtas de orden nacional, así como empresas privadas), después de aplicar el factor para subsidios, los recursos de dichos superávits se incorporarán al presupuesto de la nación, en cabeza del MME, en un “fondo de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos”, donde se separarán claramente los recursos y asignaciones de estos dos servicios.
La misma norma indica que el Congreso destinará estos recursos, como inversión social, a dar subsidios que permitan generar, distribuir y transportar energía eléctrica y gas combustible a usuarios de estratos bajos, y a expandir la cobertura en las zonas rurales, preferencialmente para incentivar la producción de alimentos y sustituir combustibles derivados del petróleo.
El artículo 89 de la Ley 142 de 1994 también dispone que los recursos asignados a los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos son públicos, por lo que quienes los recauden están sujetos a las normas aplicables en materia de declaración y sanciones. Finalmente, dispone que, en el evento en que los recursos de los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios, la diferencia será cubierta con otros recursos provenientes de los presupuestos de las entidades del orden nacional, departamental, distrital o municipal, sin perjuicio de que la nación y las entidades territoriales puedan canalizar en cualquier tiempo, a través de estos fondos, los recursos que deseen asignar a subsidios.
El artículo 99 de la Ley 142 de 1994, por su parte, dispone que los subsidios no pueden exceder el valor de los consumos básicos o de subsistencia. Esta noción de “consumos básicos o de subsistencia” está siendo actualmente revisada por la UPME en relación con el servicio público de energía eléctrica, en cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 272 de la Ley 2294 de 2023. En virtud de este, la UPME tiene un plazo máximo de un año, contado desde el 19 de mayo de 2023, para efectuar los estudios para modificar el consumo básico de subsistencia, considerando las necesidades energéticas de los usuarios en las diferentes regiones del país.
El mismo artículo 99 de la Ley 142 de 1994 indica que, para cumplir a cabalidad con los principios de solidaridad y redistribución, no existirá exoneración en el pago de los servicios públicos sujetos a la Ley 142 de 1994 para ninguna persona natural o jurídica.
Finalmente, el artículo 76 de la Ley 142 de 1994 asigna a la SSPD la función de vigilar que los subsidios presupuestales que la nación, los departamentos y los municipios destinen a las personas de menores ingresos se utilicen en la forma prevista en las normas pertinentes.
Para tener en cuenta
El Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 se refiere a las fuentes de los recursos para otorgar subsidios a través de los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos. Igualmente, define los aspectos relacionados con la naturaleza y el funcionamiento del fondo de solidaridad y redistribución de ingresos para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.
Los aspectos relacionados con la naturaleza y el funcionamiento del fondo de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos para los servicios de energía eléctrica y gas combustible se encuentran en el Decreto 1073 de 2015.
b. Legislación sobre el servicio público de electricidad
En relación con el servicio público de electricidad, la Ley 143 de 1994 reiteró la mayoría de las disposiciones previstas en la Ley 142 de 1994. Indicó que las actividades vinculadas con el servicio de electricidad se rigen por principios de solidaridad y equidad, entre otros. La ley también estableció que por solidaridad y redistribución del ingreso se entiende que, al diseñar el régimen tarifario, se tendrán en cuenta ciertos factores para que los sectores de consumo de mayores ingresos ayuden a que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los consumos que cubran sus necesidades básicas.
Además, la Ley 143 de 1994 dispuso que, en caso de que el país se vea obligado a implementar un racionamiento de energía eléctrica debido a limitaciones técnicas o catástrofes naturales, este se llevará a cabo de acuerdo con los lineamientos establecidos por el estatuto de racionamiento, el cual establece la CREG con este propósito. Este estatuto debe estar inspirado en los principios de solidaridad y equidad, asegurando que todas las regiones atendidas por el SIN participen en la distribución nacional del déficit energético.
En conclusión, el régimen de solidaridad y redistribución de ingresos se relaciona con la TEJ porque su propósito es equilibrar las cargas asociadas con el pago de los servicios públicos, incluidos los energéticos (como la electricidad), según la capacidad económica de los distintos sectores de la sociedad. Aunque sus medidas no garantizan una distribución equitativa de la energía ni de los beneficios derivados de los sistemas energéticos o la TEJ, el régimen representa un marco relacionado con la justicia energética del cual podrían surgir nuevas iniciativas por parte de la ciudadanía, la sociedad civil y el Estado en el futuro.