El término “reindustrialización” hace referencia a un proceso económico y político dirigido a revitalizar y expandir el sector industrial de un país o una región, en especial después de un periodo de desindustrialización o de declive industrial. Este proceso puede involucrar una serie de estrategias y políticas, incluyendo políticas económicas y fiscales, inversiones en tecnología y modernización, fomentos a la innovación, inversiones en infraestructura y la promoción de medidas para transformar los sectores minero-energéticos, buscando también la reducción de sus impactos.
A manera de contexto, la industrialización se ha experimentado de manera muy diferente entre países con economías de ingresos altos y aquellos con rentas medias y bajas. No obstante, hoy se observa el fenómeno de la desindustrialización, el cual se refiere a la caída de la participación del sector manufacturero en la generación de empleo y del producto interno bruto. Este fenómeno puede deberse a que economías maduras han hecho una transición al sector de servicios o a la llamada “enfermedad holandesa” (UNU-WIDER, 2011), entendida como el fenómeno económico donde el descubrimiento y explotación de recursos naturales provoca la apreciación de la moneda local, perjudicando la competitividad de otros sectores, en especial el manufacturero.
En Latinoamérica, la enfermedad holandesa ha sido un patrón generalizado, causando un desbalance en el crecimiento de los sectores debido al descubrimiento de importantes recursos naturales, cuyos valores son determinados internacionalmente. Un ejemplo de ello es el carbón en países como Colombia, donde gran parte de la producción está destinada a la exportación, con bajas tasas de transformación y consumo interno.
Esta falta de desarrollo manufacturero ha hecho que las economías de países de rentas medias y bajas sean altamente dependientes, reduciendo el ingreso per cápita, profundizando las brechas de desempleo y generando mayor desigualdad ante la apertura comercial y la liberación de políticas públicas para que estos recursos sean comercializables. Además, la injusta distribución de roles y rentas entre países ha impedido que los más rezagados desarrollen su sector manufacturero, perdiendo así capacidades en el aprendizaje práctico, la innovación, el progreso tecnológico y la balanza de pagos (UNU-WIDER, 2011).
De esta manera, la reindustrialización se ha propuesto como una forma de revitalizar las economías de países estancados en la enfermedad holandesa y/o en modelos obsesionados con el crecimiento económico dentro del modelo capitalista. Esta apuesta representa un importante reto, ya que resulta difícil recuperar la capacidad de producción perdida.
Factores locales, como la pérdida de participación en el mercado, la depreciación del capital fijo, la disolución de redes de abastecimiento de insumos y mercados de productos, así como la disminución de habilidades, conocimientos tácticos y otras cualidades institucionales construidas a lo largo del tiempo, complican el proceso. Además, el desafío se intensifica debido a las extensas capacidades manufactureras de países como China e India, que dificultan el despliegue del sector manufacturero en países con ingresos altos, gracias a sus bajos precios y alta capacidad de trabajo (Albert y Malingre, 2024). Por tanto, esta apuesta es vital para los países de rentas bajas y medias, que no pueden seguir los escenarios tendenciales, sino que deben tomar decisiones contundentes y efectivas en las políticas industriales internas para asegurar su sostenimiento y bienestar.
Actualmente, Colombia depende en un 32 % de los ingresos generados por las exportaciones de petróleo, a pesar de poseer apenas un 0.19 % de las reservas mundiales (Censat Agua Viva et al., 2022). Por otro lado, la explotación de carbón aporta entre el 1.5 % y el 2 % del PIB nacional, concentrándose el 90 % de la producción en Cesar y La Guajira para exportación (ANM, s. f.).
Esta realidad económica y dependencia internacional han hecho que el sector manufacturero en Colombia sea uno de los más contraídos. Luego de la crisis financiera en 2008, el sector manufacturero se estancó, presentando un abrupto descenso en los últimos años. Ha pasado de contribuir con el 17.8 % del PIB a finales de 1956 a solo el 11.3 % en 2022. Este declive ha ocurrido por varias razones, que incluyen 1) la ineficiencia en la producción de bienes y servicios, que ha ampliado las brechas productivas; 2) la escasa diversificación y sofisticación de la oferta de bienes y servicios, tanto para consumo interno como para exportación; 3) la debilidad en la consolidación de encadenamientos productivos; 4) la baja integración comercial del país con otras regiones como Asia y África; y 5) la debilidad institucional para incentivar la agregación de valor en la actividad económica (CONPES, 2023).
Un dato relevante en esta discusión es la productividad total en Colombia, que desde 2021 crece menos del 1 % anual. Además, la productividad laboral en Colombia es muy baja en comparación con países como Estados Unidos y la nación sufre una fuerte carencia de capacidades humanas. Para abordar estos desafíos, la Ley 2294 de 2023 incluyó un capítulo titulado “Transformación productiva, internacionalización y acción climática”, que definió un conjunto de medidas orientadas a la reindustrialización a través de factores habilitantes para la transición energética segura, confiable y eficiente, una economía productiva y bioeconomía, así como gobernanza inclusiva y financiamiento del desarrollo.
Entre las medidas incluidas en la norma referenciada se destacan la promoción de la movilidad escolar eléctrica, las políticas de investigación e innovación, los distritos mineros especiales para la diversificación productiva, la financiación de redes internas de gas fósil, la flexibilización de inversiones de los operadores de red de energía eléctrica, la estabilización del precio de los combustibles líquidos, la confiabilidad del servicio eléctrico a través del Sistema General de Regalías y la creación de un fondo nacional para el desarrollo de infraestructura para la transición, entre otros.
Tras la promulgación de la Ley 2294 de 2023, se expidió el CONPES 4129 de 2023, titulado Política Nacional de Reindustrialización. Este instrumento se suma a documentos expedidos antes, como el CONPES 3866 de 2016 y el CONPES 3934 de 2018 sobre la política de crecimiento verde, así como el CONPES 4075 de 2022 sobre transición energética y el CONPES 4088 de 2021 sobre inversiones para el desarrollo bajo en carbono y resiliente al clima. Esta política expresa el objetivo de establecer medidas para reducir las brechas de productividad, fortalecer los encadenamientos productivos y la inversión, diversificar y sofisticar la oferta interna y exportable, y profundizar la integración de la región latinoamericana para la transición de una economía extractivista a una economía del conocimiento, productiva y sostenible.
La Política Nacional de Reindustrialización se fundamenta en cinco apuestas explícitas: 1) transición energética; 2) agroindustrialización y soberanía alimentaria; 3) reindustrialización en el sector salud; 4) reindustrialización para la defensa y la vida; y 5) territorios y su tejido empresarial. Sus criterios, más allá de enfocarse solo en el sector manufacturero, tienen enfoques transversales como la priorización de apuestas estratégicas y su construcción de abajo hacia arriba, la territorialización, la inclusión de la perspectiva de género y sostenibilidad, y la gestión del conocimiento e instrumentos de impacto (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, s. f.a). Diferente a otras políticas, esta expresa un enfoque en asociaciones público-populares, a partir de la apuesta incluida en el actual Plan Nacional de Desarrollo (Ley 2294 de 2023; Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, s. f.b).
Uno de los grandes pilotos de aplicación de la Política Nacional de Reindustrialización tendrá lugar en el departamento del Cesar, donde el grupo PRODECO (puntualmente, la empresa C. I. PRODECO S. A.) inició en el año 2021 un proceso de entrega y liquidación de títulos mineros (contratos de concesión minera), dejando a más de 14.000 personas desempleadas en los municipios de El Paso, La Jagua de Ibirico y Becerril. La profunda dependencia de la explotación de carbón en este territorio, aunada a la falta de sectores económicos que absorbieran el respectivo capital humano, generó una crisis socioeconómica crítica para las comunidades afectadas, que resultaron privadas de su sustento diario y carentes de los ingresos de regalías para proyectos sociales y de desarrollo de los municipios.
En respuesta, el Gobierno nacional inició diálogos sociales para unir fuerzas interinstitucionales y fomentar la diversificación y reconversión productiva de esta zona, que pasó de llamarse “corredor minero” a “corredor de vida del Cesar” (Ministerio del Trabajo, 2022). Esta apuesta política y narrativa se enfoca en devolver las vocaciones agrícolas a estos territorios, fomentando proyectos de cultivo de café, comunidades energéticas, planes de beneficio, recuperación de cuencas hídricas, medidas de conservación, turismo, entre otros (MADS, 2022).
Una de las brechas más importantes para la reindustrialización de territorios como el departamento del Cesar es el financiamiento. La escasez de recursos para impulsar sectores distintos al extractivo puede consolidar un ciclo de refuerzo de las tendencias extractivistas del país, estancando, entre otras, la TEJ y el necesario abandono de los combustibles fósiles. En consecuencia, redirigir los recursos públicos hacia la reindustrialización, en los términos antes explicados, resulta esencial en el contexto de la TEJ.