La “desconcentración” es un término económico asociado a los mercados. Etimológicamente, se compone de dos elementos: el prefijo “des-”, que indica negación, separación o inversión de una acción; y el sustantivo “concentración”, que a su vez se deriva del verbo “concentrar”. De acuerdo con el DLE de la RAE, la desconcentración es la acción y efecto de desconcentrar o desconcentrarse, y desconcentrar es (entre otras acepciones) repartir entre varios algo que está concentrado en un lugar o que es responsabilidad de una persona.
Conforme a lo anterior, la concentración, como fenómeno económico en los mercados o sectores energéticos, se refiere a la situación en la que un número reducido de empresas o actores controlan una gran parte del mercado o de la actividad económica en ese sector específico. En otras palabras, implica que pocas empresas dominan la producción, distribución, comercialización o prestación de servicios energéticos en un mercado específico.
Existe otra noción relevante relacionada con la concentración: la del término “oligopolio”, definido por el DLE de la RAE como la concentración de la oferta de un sector industrial o comercial en un reducido número de empresas. Como se observa, una alta concentración en un mercado (oferta o sector industrial) puede llevar a la formación de un oligopolio.
Algunos autores han concluido que la concentración del sistema energético es una característica inherente a este, dado que la realidad es que grandes empresas, no solo privadas, sino en muchos casos públicas (pero que actúan bajo criterios corporatizados), detentan el poder hegemónico (Transnational Institute y Taller Ecologista, 2019).
En el contexto de la TEJ, la concentración en los mercados o sectores energéticos, junto con la consiguiente formación de oligopolios, representa una barrera significativa para alcanzar los objetivos de descentralización y democratización, principalmente. Esto se debe a que la centralización de los recursos favorece la participación de pocos agentes en actividades clave como la generación, transmisión, distribución y comercialización de energía. También a que la participación de pocas empresas impide la posibilidad de apropiación comunitaria de los recursos energéticos, así como la participación democrática, por parte de ciudadanos y comunidades, en la gestión de los sistemas y recursos energéticos de terceros.
Por ello, uno de los pilares fundamentales de la TEJ consiste precisamente en la desconcentración de los sistemas energéticos. En este sentido, la desconcentración implica reducir la concentración del poder económico mediante la descentralización y dispersión de los recursos energéticos, promoviendo nuevos esquemas descentralizados y democráticos como la autogeneración, la generación distribuida, los recursos energéticos distribuidos y las comunidades energéticas.
De esta manera, se busca impulsar el objetivo de redistribuir el poder y la toma de decisiones en materia energética, fomentando la participación de actores ciudadanos y comunitarios. La desconcentración tiene el objetivo de romper con la dominación de grandes corporaciones energéticas, así como de promover un modelo democrático y participativo en el cual las comunidades y los ciudadanos tengan un mayor control sobre sus sistemas energéticos con un enfoque local.
En el ordenamiento jurídico colombiano existen algunas normas relacionadas con el fenómeno de la concentración en ciertas actividades que hacen parte del sector energético. En relación con los servicios públicos, la Ley 142 de 1994 le asignó a la CREG (con respecto a los servicios de electricidad y gas combustible), la facultad/obligación de “establecer los mecanismos indispensables para evitar concentración de la propiedad accionaria en empresas con actividades complementarias en un mismo sector o sectores afines en la prestación de cada servicio público”.
Con base en ello, la CREG ha expedido múltiples resoluciones relacionadas con cada uno de los mencionados servicios. Entre ellas se encuentran la Resolución 57 de 1996 1 y la Resolución 128 de 1996 2, aclaradas, modificadas y complementadas por varias resoluciones posteriores. En varios pronunciamientos (v. g., a través de conceptos emitidos en respuesta a derechos de petición), la CREG ha reiterado que su regulación define reglas sobre los límites de integración que deben cumplir los agentes en los mercados de electricidad y gas combustible, con el fin de evitar la concentración y posiciones dominantes que puedan afectar la competencia. Además, ha señalado que estos límites son en especial relevantes en la actividad de generación de electricidad, ya que la participación de las empresas en el mercado mayorista impacta directamente los precios de la energía (Concepto 081 de 2022).
En relación con la actividad de generación de electricidad, en 2020 (Concepto 4212 de 2020) la CREG afirmó que la capacidad instalada se caracteriza por una relativa concentración entre las tres empresas más grandes, las cuales acumulan el 57,31 % de la capacidad total instalada en el sistema eléctrico. Aunque no se trata de un mercado monopólico, ya que en 2020 había 60 agentes generadores registrados, sí se trata de un mercado oligopólico, donde unas pocas empresas concentran la mayor parte de la capacidad instalada, como se determina mediante el índice Herfindahl-Hirschman (HHI) empleado por la CREG.
En relación con la energía firme (véase Confiabilidad), la CREG también ha indicado (Concepto 1215 de 2017) que en la actividad de generación se presenta una concentración importante, donde aproximadamente el 71 % de la energía firme está en cabeza en cuatro empresas, una de las cuales está totalmente integrada verticalmente y atiende una parte importante de la demanda nacional, y otra hace parte de un grupo empresarial que tiene, entre sus empresas, una distribuidora-comercializadora que presta el servicio a otra parte muy importante de la demanda.
Según los cálculos de la CREG, la demanda de estos dos grupos representa aproximadamente el 45 % de la demanda nacional. Con base en esta situación, la CREG ha concluido que las condiciones actuales del mercado presentan una concentración importante, tanto del lado de la oferta como de la demanda, que de acentuarse pondría más obstáculos a la libre competencia entre agentes. Esto resultaría contrario a los mandatos constitucionales y legales, y podría terminar por privar a los usuarios finales de sus beneficios (Concepto 1215 de 2017).
En relación con el mercado de gas fósil en Colombia, la CREG ha concluido que este, similar al caso de la generación de electricidad, presenta concentración del suministro en cabeza de pocos agentes (Concepto 3434 de 2018).
Con el ánimo de que se revisen y actualicen los marcos regulatorios en materia de concentración y límites de participación en las actividades que hacen parte del servicio público de electricidad, la Ley 1955 de 2019 (art. 298) ordenó a la CREG tomar medidas concretas. Mientras ello ocurre, la mencionada norma estableció límites aplicables a empresas que representen más del 25 % del total de la demanda del SIN, relacionadas con la proveniencia de la energía requerida para atender su respectivo mercado regulado.
En adición a la regulación de la CREG, es importante mencionar que la autoridad encargada de velar por la libre competencia en Colombia es la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC). Esta autoridad participa en la formulación de la regulación de la CREG que pueda tener impactos sobre la competencia y tiene facultades sancionatorias que se activan cuando se infringen las normas y límites en materia de competencia y concentración.
Por su parte, el Documento CONPES 4075 de 2022, titulado Política de Transición Energética, se refirió a la “desconcentración de la matriz productiva” al definir la noción de “diversificación productiva” indicando que esta corresponde al “[…] proceso donde se generan actividades que producen ingresos económicos adicionales a la actividad económica principal ya instaurada en el territorio, con el fin de desconcentrar la matriz productiva y redistribuir los mercados de trabajo y capital”.