Desde hace varios años, se ha difundido en el sector energético colombiano un mito peligroso relacionado con las tecnologías y fuentes energéticas que componen las matrices energética y eléctrica, así como su participación en actividades específicas, como la generación de electricidad. Se trata del mito de la “neutralidad tecnológica”, el cual insinúa que existe un supuesto principio jurídico que prohíbe a las autoridades establecer tratos discriminatorios entre diversas tecnologías o fuentes energéticas.
Sin embargo, la neutralidad tecnológica carece de sustento jurídico en Colombia, por lo que la hemos catalogado como mito. A continuación, presentamos las razones, con el objetivo de desacreditar creencias y narrativas que en la práctica representan obstáculos y barreras para la TEJ.
En Colombia, las referencias normativas al principio de “neutralidad tecnológica” están asociadas, principalmente, al manejo de información y datos, por ejemplo, en el sector de tecnologías de la información y comunicaciones. La finalidad del principio, en este contexto, es garantizar el acceso igualitario a la información.
Ahora bien, en materia de servicios públicos, la Ley 142 de 1994 se refiere al principio de neutralidad (sin el apellido de “tecnológica”) así:
En el contexto de los instrumentos de la intervención estatal: el artículo 3.° indica que las entidades, autoridades y organismos sujetos a la Ley 142 pueden intervenir en los servicios públicos en ejercicio de todas las atribuciones y funciones que les son aplicables, en relación con ciertas materias que incluyen el “respeto del principio de neutralidad, a fin de asegurar que no exista ninguna práctica discriminatoria en la prestación de los servicios”. Así las cosas, la norma reconoce la facultad de las entidades sujetas a la Ley 142 de 1994 de intervenir en los servicios públicos para garantizar el principio de neutralidad en beneficio de los usuarios.
Como uno de los criterios para definir el régimen tarifario de los servicios públicos: el artículo 87 indica que la neutralidad debe orientar el régimen tarifario; para mayor claridad define el término así:
Por neutralidad se entiende que cada consumidor tendrá el derecho a tener el mismo tratamiento tarifario que cualquier otro si las características de los costos que ocasiona a las empresas de servicios públicos son iguales. El ejercicio de este derecho no debe impedir que las empresas de servicios públicos ofrezcan opciones tarifarias y que el consumidor escoja la que convenga a sus necesidades.
De la redacción de esta norma se concluye que la neutralidad es un criterio concebido para proteger a los consumidores, garantizándoles un trato equitativo.
En el contexto de la facultad otorgada a las comisiones de regulación de modificar las condiciones de ciertos contratos (celebrados como resultado de invitaciones públicas para la financiación, operación y mantenimiento de servicios públicos domiciliarios), siempre que se presente una violación al principio de neutralidad.
En relación con el sector eléctrico, la Ley 143 de 1994, siguiendo la misma línea de la Ley 142 de 1994, se refiere al principio de neutralidad (también sin el apellido de “tecnológica”) en estos contextos:
Al incluirlo en la lista de los principios que rigen las actividades relacionadas con el servicio de electricidad (art. 6.°), precisando: “El principio de neutralidad exige, dentro de las mismas condiciones, un tratamiento igual para los usuarios, sin discriminaciones diferentes a las derivadas de su condición social o de las condiciones y características técnicas de la prestación del servicio”.
Al incluirlo en la lista de los criterios que orientan el régimen tarifario para usuarios regulados de una misma empresa (art. 44), aclarando:
Por neutralidad se entiende que usuarios residenciales de la misma condición socioeconómica o usuarios no residenciales del servicio de electricidad, según niveles de voltaje, se les dará el mismo tratamiento de tarifas y se le aplicarán las mismas contribuciones o subsidios. En virtud del principio de neutralidad, no pueden existir diferencias tarifarias para el sector residencial de estratos I, II y III, entre regiones ni entre empresas que desarrollen actividades relacionadas con la prestación del servicio eléctrico, para lo cual la Comisión de Regulación de Energía y Gas definirá el periodo de transición y la estrategia de ajuste correspondiente.
De manera más general, en relación con todo el sector minero-energético, el Decreto 1073 de 2015 dispuso:
Artículo 2.2.3.2.2.9. Lineamientos para el aseguramiento de la prestación del servicio. En desarrollo de los principios de eficiencia, continuidad, neutralidad y equidad consagrados en el artículo 6.° de la Ley 143 de 1994, se deberán implementar medidas para el aseguramiento de la prestación del servicio bajo condiciones diferenciales, para usuarios en áreas especiales y situaciones de retiro del mercado de agentes comercializadores […].
Del anterior recuento normativo se concluye que la neutralidad es un principio/criterio establecido para proteger a los usuarios, garantizándoles en la medida de lo posible un tratamiento igualitario en materia tarifaria y de prestación de los servicios públicos. En ese sentido, el principio/criterio de neutralidad no está concebido en beneficio de los agentes (v. g., las empresas que participan en el sector energético con distintas fuentes energéticas), por ende, no supone una prohibición a las autoridades del sector de establecer tratamientos diferenciales debido a las tecnologías utilizadas (v. g., fuentes de generación de electricidad) 1.
A pesar de esto, la noción de “neutralidad tecnológica” ha sido invocada en múltiples oportunidades por los agentes participantes en el sector energético colombiano, principalmente aquellos que utilizan combustibles fósiles y muchas veces aprovechando la presión colectiva que ejercen a través de organizaciones gremiales. El propósito de invocarla ha sido oponerse a nuevas medidas regulatorias o de política pública que incentivan exclusivamente determinadas tecnologías, como las FNCER.
Para ello, y respondiendo a motivos de conveniencia particular, los agentes han alegado que las autoridades del Estado no tienen permitido establecer tratamientos diferenciales entre los agentes, aun cuando dichos tratamientos atiendan a criterios objetivos (v. g., la tecnología que utilizan y sus impactos nocivos). En esa medida, las empresas y gremios que han acogido esta postura alegan que el principio de neutralidad supone una garantía de tratamiento igualitario a los agentes, con la correlativa “obligación” del Estado de abstenerse de establecer medidas diferenciales.
Partiendo de esta interpretación desfigurada de la noción de neutralidad (que se aparta de lo expresamente contenido en las normas aplicables), los agentes que utilizan combustibles fósiles han intentado evitar que se promulguen (o pretendido que se revoquen) políticas públicas y mecanismos regulatorios dirigidos en específico a FNCER, como las subastas de contratos de largo plazo de energía (Subastas CLPE) y el artículo 296 de la Ley 1955 de 2019 2.
Desafortunadamente, el mito de la “neutralidad tecnológica” ha logrado crear confusión dentro de la CREG, que en algunas oportunidades ha asumido, ante la creciente presión de empresas y gremios, que la neutralidad tecnológica es un principio que en efecto protege a los agentes (empresas). Esto también ha sucedido en el caso del administrador del mercado de energía mayorista, XM S. A. E. S. P. (XM), que parece haber incurrido en el mismo error en algunas oportunidades.
Otros analistas con amplia experiencia en el sector energético colombiano 3 han desacreditado el mito de la neutralidad resaltando sus problemas y riesgos. Han concluido que la “neutralidad tecnológica” es un concepto vacío y que la ausencia de decisiones de política energética para recomponer la matriz energética no es neutralidad tecnológica, sino su contrario: favorecimiento de las tecnologías dominantes (Benavides y Cadena, 2018).
A la luz de todo lo anterior, es necesario y urgente desvirtuar el mito de la neutralidad tecnológica, y ejercer acciones participativas tendientes a exigirles a las autoridades del sector energético colombiano la toma de decisiones consecuentes con la desmitificación.
La TEJ, en particular, supone abandonar progresivamente ciertas fuentes y tecnologías energéticas que producen impactos graves sobre el ambiente y las personas (por ejemplo, los combustibles fósiles y el fracking, como técnica). En línea con este objetivo deben tomarse acciones contundentes y ambiciosas que permitan dicho abandono.
Para poder hacerlo, entonces, se requiere eliminar los obstáculos o barreras narrativas que representan mitos como el de la neutralidad tecnológica, que no buscan otra cosa que preservar un statu quo donde los combustibles fósiles siguen teniendo una participación mayoritaria en la matriz energética colombiana.