La noción de “utilidad pública” se ha empleado de manera amplia en Colombia como un mecanismo para priorizar y privilegiar el desarrollo de proyectos, obras o actividades que teóricamente benefician a toda la población y contribuyen al desarrollo nacional. Esta figura se fundamenta en el principio (consagrado en los arts. 1.° y 58 de la CP, entre otras normas) de primacía y prevalencia del interés general sobre los intereses particulares, los cuales deben ceder ante él (Asociación Ambiente y Sociedad, 2020, pp. 11 y 48).
Históricamente, la figura de utilidad pública se ha usado como argumento para promover procesos de imposición de servidumbres y expropiación a lo largo del territorio nacional. En la práctica, esto ha resultado en el despojo de propiedades colectivas e individuales de poblaciones campesinas y comunidades étnicas para facilitar proyectos de petróleo, minería, hidroelectricidad, generación de electricidad con carbón y gas fósil, infraestructura vial, entre otros. El principal objetivo del Estado al instituir y aplicar esta figura ha sido promocionar y permitir actividades que generen compensaciones económicas para la nación, a título de regalías o retribuciones similares.
Para tener en cuenta
El marco normativo de la utilidad pública en Colombia se fundamenta en el artículo 58 de la CP, que reconoce la tensión entre la función social de la propiedad y la noción de utilidad pública. Esta norma establece que, si bien la propiedad privada y los demás derechos adquiridos conforme a las leyes civiles se encuentran garantizados y no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores, en los conflictos que surjan entre estos derechos y el interés público o social, el interés privado debe ceder ante el interés público o social.
Asimismo, la disposición indica que la expropiación de bienes, como inmuebles requeridos para el desarrollo de proyectos, puede decretarse mediante sentencia judicial (y excepcionalmente por vía administrativa), con la correspondiente indemnización previa, por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador.
En virtud del mencionado artículo 58 de la CP, el legislador ha establecido un marco normativo orientado a promover actividades productivas y proyectos de infraestructura catalogados como de utilidad pública. La CC no ha abordado ni propuesto una definición para la noción de utilidad pública, pues ha considerado que es responsabilidad del Congreso determinar las actividades que se beneficiarán de este precepto; no obstante, la CC ha restringido el concepto de utilidad pública al vincularlo con los fines esenciales del Estado. Al respecto, ha indicado:
La actividad es legítima porque la expropiación solo opera por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, prevaleciendo así el interés general para cumplir los fines esenciales del Estado, de que trata el artículo 2.° superior: promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. (Sentencia C-153 de 1994)
En virtud de lo anterior, el artículo 58 de la Ley 388 de 1997 definió ciertos motivos bajo los cuales se puede considerar que un proyecto, obra o actividad está amparado por la noción de utilidad pública y, por ende, puede dar lugar a la expropiación de inmuebles. Los motivos incluidos en esta lista, que no es exhaustiva, se presentan a manera de ejemplo:
Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los sectores de salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana.
Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios.
Ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo.
Constitución de zonas de reserva para la expansión futura de las ciudades.
Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los recursos hídricos.
Ejecución de proyectos de urbanización y de construcción prioritarios en los términos previstos en los planes de ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto en la ley.
El traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes.
Desde la perspectiva ambiental, el artículo 107 de la Ley 99 de 1993 estableció como actividades adicionales de utilidad pública e interés social la ejecución de obras públicas destinadas a la protección y manejo del medio ambiente y los recursos naturales renovables, así como la declaración y alinderamiento de áreas protegidas, y la ordenación de cuencas hidrográficas.
En relación con la energía, la Ley 56 de 1981 declaró de utilidad pública e interés social los planes, proyectos y obras para la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica, entre otros. Por su parte, el Código de Petróleos (Decreto 1056 de 1953) declaró la industria del petróleo como de utilidad pública, incluyendo las actividades de exploración, explotación, refinación, transporte y distribución. Asimismo, el Código de Minas (Ley 685 de 2001) declaró de utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y fases. Finalmente, la Ley 142 de 1994 declaró de utilidad pública e interés social la ejecución de obras para prestar los servicios públicos definidos en ella.
De esto se concluye que, en Colombia, prácticamente todas las actividades relacionadas con la energía se encuentran amparadas por la noción de utilidad pública; sin embargo, esta clasificación no se basa en una evaluación de los beneficios, riesgos e impactos de proyectos específicos relacionados con la energía ni de las fuentes utilizadas para su obtención. Por lo tanto, se puede afirmar que incluso los proyectos que generan graves impactos sobre el medio ambiente y las personas, como aquellos relacionados con la explotación de combustibles fósiles, están protegidos y priorizados legalmente, aunque su verdadera contribución a la utilidad pública en términos del interés general sea cuestionable.
En línea con lo anterior, varios autores han expresado críticas frente a la flexibilización y trivialización del concepto de utilidad pública, argumentando que este puede interpretarse de manera amplia, variando según los intereses políticos y económicos del legislador o de los grupos de presión frente al Gobierno nacional (Sentencia C-153 de 1994).
Según estos autores, la figura de utilidad pública ha sido tradicionalmente utilizada de manera perjudicial para las personas y el medio ambiente, desviándose del verdadero sentido de utilidad pública, que protege un medio ambiente sano, e incluso ignorando los principios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico, como los de la Constitución Ecológica.
Por todo lo expuesto, en el contexto de la TEJ, resulta vital considerar acciones encaminadas a crear nuevas políticas públicas y normas que determinen con claridad el alcance de la utilidad pública de los proyectos, obras o actividades relacionados con la energía, con el fin de asegurar que dicha utilidad pública ampare solo aquellos proyectos que realmente beneficien el interés general, incluyendo la protección del medio ambiente y la acción climática, y estén alineados con los fines del Estado según nuestra Constitución Ecológica.