Los “conceptos” son interpretaciones, orientaciones, respuestas o aclaraciones que emiten las entidades administrativas sobre la interpretación o aplicación de normas jurídicas. Los conceptos se expiden en respuesta a derechos de petición (véase en el capítulo 2: Derecho de petición) presentados por personas naturales o jurídicas en modalidad de consulta, quienes indagan sobre la interpretación que las respectivas autoridades realizan de alguna norma relacionada con sus funciones o las materias específicas a su cargo.
La gran cantidad de consultas que elevan los ciudadanos y el consecuente número de respuestas emitidas por la administración nos lleva a preguntarnos por la obligatoriedad de los conceptos proferidos por las autoridades administrativas. En este punto, debemos recordar que el artículo 28 del CPACA (Ley 1437 de 2011), sustituido por el artículo 1.° de la Ley 1755 de 2015, prescribe de manera expresa que las respuestas de las entidades en el marco del derecho de petición en la modalidad de consulta no son vinculantes.
En virtud de lo anterior, se puede concluir que los conceptos emitidos por las autoridades administrativas en respuesta a consultas de los ciudadanos se caracterizan por:
No ser vinculantes.
Tener un carácter orientativo.
Demostrar la interpretación que la autoridad respectiva tiene sobre una disposición normativa específica.
Servir eventualmente como fundamento para sustentar una decisión en un procedimiento administrativo, en especial cuando se basan en una línea de respuesta reiterada.
Un ejemplo relevante de los conceptos en el contexto de la TEJ corresponde a aquellos expedidos por la CREG. Estos conceptos explican la interpretación que esta autoridad hace sobre su propia regulación, estableciendo las bases para su interpretación y aplicación por parte de los agentes y usuarios de los servicios públicos regulados (por ejemplo, el de electricidad y el de gas combustible). Pueden abarcar desde las actividades permitidas para cada agente en la cadena de prestación (como la generación de electricidad) hasta los regímenes tarifarios, las normas sobre protección a los usuarios y las normas técnicas, entre otros aspectos.
Es importante distinguir entre los conceptos y los actos administrativos. Al respecto, la CC ha indicado que, a diferencia de los actos administrativos, los conceptos no configuran en principio decisiones administrativas, pues no se orientan a afectar la esfera jurídica de los administrados, es decir, no generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos (Sentencia C-542 de 2005).
Con respecto a los actos administrativos, la misma CC ha indicado que estos representan el modo de actuar ordinario de la administración y se exteriorizan por medio de declaraciones orientadas a crear situaciones jurídicas generales, objetivas y abstractas (en el acto de los actos administrativos de carácter general) o situaciones concretas (en el acto de los actos administrativos de carácter particular) que reconocen derechos o imponen obligaciones a los administrados (Sentencia C-542 de 2005).
De todo lo anterior se concluye que, si bien por su naturaleza jurídica los conceptos no son vinculantes, constituyen una herramienta crucial para entender las líneas interpretativas de las autoridades administrativas en el marco de sus procedimientos administrativos. Además, sirven como herramientas hermenéuticas en el marco de procesos judiciales para poner en conocimiento del juez la forma en la que una determinada autoridad (v. g., la CREG o la SSPD) ha comunicado a los administrados la interpretación y aplicación de ciertas disposiciones.